Решение суда об оспаривании представления № 2а-1303/2017

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

04 июля 2017 года     <адрес>

Самарский районный суд <адрес> в составе судьи Кривицкой О.Г.,

при секретаре Ливчиной Н.В.,

с участием представителя административного истца Гладких Л.А., по доверенности,

представителя административного ответчика Головина М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-1303/2017 по административному исковому заявлению Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> к Самарской межрайонной природоохранной прокуратуре об оспаривании представления,

УСТАНОВИЛ:

Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> изначально обратилось в Ленинский районный суд <адрес> суд с административным иском, в котором просило признать незаконным представление Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры от ДД.ММ.ГГГГ №.

В обоснование заявленных требований Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> указало, что административным ответчиком в Министерство внесено представление от ДД.ММ.ГГГГ № об устранении нарушений законодательства об отходах производства и потребления.

С указанным представлением административный истец не согласен по следующим основаниям.

Из текста представления следует, что вменяемые министерству нарушения обязательных требований законодательства об отходах производства и потребления выявлены при проверке, проведённой надзорным органом во исполнение поручения Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по вопросу реализации субъектами Российской Федерации полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами.

Пунктом 1.2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «О порядке исполнения постановления Конституционного Гула Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Приказ №) установлена, в частности, обязанность прокуроров при организации и проведении проверок соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, решение о проведении проверки доводить до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки.

Кроме того, согласно этому же пункту Приказа № после завершения проверки в течение десяти рабочих дней руководителю или уполномоченному представителю проверяемого органа (организации) предоставляется право ознакомления с актом проверки.

Однако в нарушение вышеуказанных норм Приказа № решение о проведении надзорным органом проверки о реализации субъектами Российской Федерации полномочий в сфере обращения с твердым коммунальными отходами в адрес министерства не поступало, акт проверки для ознакомления министерству не предоставлялся.

Административный истец полагает, что результаты проверки, проведенной с нарушением норм Приказа №, не могут являться доказательствами нарушения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязательных требований законодательства об отходах производства и потребления, а внесенное по результатам такой проверки в министерство представление от ДД.ММ.ГГГГ № - незаконно.

Пунктом 2 представления от ДД.ММ.ГГГГ № надзорным органом предложено министерству принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений законов в частности проведения конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Согласно разъяснениям министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №-АЧ/04, 2017-2019 годах будет осуществляться поэтапный запуск новой системы регулирования в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Поэтапный запуск новой системы регулирования в области обращения с твердыми коммунальными отходами в срок до ДД.ММ.ГГГГ предусмотрен Федеральным законом от 12.2016 № 486-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

При этом субъектам РФ необходимо в течение 2017 года завершить работу по разработке и установлению нормативов накопления ТКО с учетом 4 сезонов, утверждению региональных программ в области обращения с ТКО, корректировке территориальных схем вращения с ТКО, подготовке документации об отборе региональных операторов по обращению с ТКО и по подготовке проектов соглашений с ними;

не позднее ДД.ММ.ГГГГ заключить соглашения с региональными операторами; до ДД.ММ.ГГГГ обеспечить направление предложений об установлении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в орган регулирования;

не позднее ДД.ММ.ГГГГ обеспечить наступление обязанности по оплате коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.

В настоящее время министерством разрабатываются проекты приказов об утверждение конкурсной документации и комиссии по проведению отбора региональных операторов по обращению твердых коммунальных отходов, данная обязанность будет исполняться в течение 2017 года.

Таким образом, предложения надзорного органа, содержащиеся в пункте 2 представления от ДД.ММ.ГГГГ № в части проведения в 2016 году конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, не могли бить реализованы.

Определением Ленинского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ настоящее административное дело передано для рассмотрения по подсудности в Самарский районный суд <адрес> (л.д. 28 т. 1).

Определением судьи от ДД.ММ.ГГГГ административное дело принято к производству Самарского районного суда <адрес> (л.д. 31-32 т. 1).

В ходе рассмотрения дела Министерством энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> поданы дополнения к исковому заявлению, В обоснование требований административным истцом также указано, что представление прокурора от ДД.ММ.ГГГГ в министерство поступило ДД.ММ.ГГГГ.

Согласно ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующим.

Таким образом, до ДД.ММ.ГГГГ, по мнению межрайонного природоохранного прокурора, министерством должен быть проведен конкурсный отбор региональных операторов и создана конкурсная комиссия.

Вместе с тем, ДД.ММ.ГГГГ, после официального опубликования, вступил в силу Федеральный закон от ДД.ММ.ГГГГ № 486-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» которым предусмотрено изменение календарных сроков вступления в силу новой системы регулирования в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Указанный правовой акт предусматривает в течение 2017 года осуществление подготовки документации об отборе региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами и не позднее ДД.ММ.ГГГГ заключение соглашения с региональным оператором.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, Министерство энергетики и жилищно- коммунального хозяйства <адрес> указало, что таким образом требования, содержащиеся в оспариваемом представлении не могут быть исполнены в установленный ст. 29 Закона о прокуратуре тридцатидневный срок (л.д. 35-38 т. 1).

В судебном заседании представитель административного истца Министерства энергетики и жилищно – коммунального хозяйства <адрес> Гладких Л.А., действующая на основании доверенности, заявленные административные требования поддержала, просила иск удовлетворить в полном объеме.

Представитель административного ответчика Самарской межрайонного природоохранной прокуратуры и.о. прокурора Головин М.А. относительно удовлетворения заявленных требований возражал, сославшись на представленный суду письменный отзыв (л.д. 64-68 т. 1).

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд считает административный иски необоснованным и не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Кодекса административного судопроизводства РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд за защитой прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими Федеральными законами.

В силу ст. 226 КАС РФ орган, наделенный государственными или иными публичными полномочиями и принявший оспариваемые решения, обязан доказать соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие оспариваемого решения, порядок принятия оспариваемого решения, основания для принятия оспариваемого решения и соответствие оспариваемого решения нормативным правовым актам.

Согласно ст. 227 КАС РФ основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, действия (бездействия) органа государственной власти недействительным является одновременно наличие следующих условий - не соответствие нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Судом при рассмотрении административного дела установлено, что исполняющим обязанности Самарского межрайонного природоохранного прокурора Министерству энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> внесено представление об устранении нарушений законодательства об отходах производства и потребления № от ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 7-8 т. 1).

Из указанного представления следует, что Самарской межрайонной природоохранной прокуратурой во исполнение поручения Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по вопросу реализации субъектами Российской Федерации полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами проведена проверка в обозначенной сфере.

Проверкой установлено, что Министерством энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> конкурсный отбор регионального оператора в настоящее время не проведен, конкурсная комиссия не создана.

В силу положений ст. 21 Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти. Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона (абз.4 ч. 3 ст. 22 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации»).

В соответствии со ст. 24 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Нарушения в деятельности Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> выявлены в рамках анализа информации о состоянии законности в сфере организации обращения с твердыми коммунальными отходами в области.

На основании предоставленного ст.ст. 21. 22, 24 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» права с учетом выявленных нарушений, подтверждающихся материалами проверки, исполняющим обязанности Самарского межрайонного природоохранного прокурора Головиным М.А. ДД.ММ.ГГГГ было направлено в адрес Министерства оспариваемое представление об устранении нарушений законодательства об отходах производства и потребления.

Доводы административного искового заявления о том, что представление прокуратуры является незаконным ввиду того, что Министерству по итогам проверки не был представлен акт проверки, не предоставлено решение о проведении проверки, что не соответствует положениям приказа Генеральной прокуратуры РФ от ДД.ММ.ГГГГ №, не являются основанием для удовлетворения административного иска.

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «О порядке исполнения постановления Конституционного суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №-П по делу о проверке конституционного отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» является ведомственным правовым документом.

Данным приказом какая-либо форма решения о проведении проверки установлена не была.

Таким образом, направленное в адрес Министерства от ДД.ММ.ГГГГ требование в порядке ст. 6, 22 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» предполагает возможность вывода о том, что Министерство было уведомлено о проводимой прокуратурой проверке (по вопросу реализации субъектами Российской Федерации полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами) и ее основании (поручение Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры).

Сведения о выявленных нарушениях указаны в представлении, которое было незамедлительно подготовлено в порядке ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» по итогам проведенной проверки в связи с выявленными нарушениями.

Пунктом 1.2. приказа Генеральной прокуратуры от ДД.ММ.ГГГГ №, на который ссылается административный истец, указано на имеющее право у проверяемого лица на ознакомление с актом проверки.

Обязанность предоставить акт проверки в течение 10 дней после окончания проверки данный приказ не предусматривает.

В данном случае проводился анализ состоянии законности и реализации норм федерального законодательства, регламентирующего вопросы обращения с твердыми коммунальными отходами, в ходе которой исследовалась информация уполномоченных органов о состоянии дел в указанной сфере. По итогам анализа данной информации выявлены нарушения.

Информация о всех выявленных нарушениях в работе Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес>, как уполномоченного органа на проведение конкурса регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, по итогам проверки по вопросу реализации субъектами Российской Федерации полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами изложена в представлении от ДД.ММ.ГГГГ, которое получено административным истцом ДД.ММ.ГГГГ.

Довод административного истца о том, что невозможность исполнения акта прокурорского реагирования вызвана изменением законодательства и продлением срока реализации полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами не свидетельствует о незаконности представления.

Так, представление Самарской межрайонной природоохранной прокуратуры внесено ДД.ММ.ГГГГ. В нем указано, что в соответствии со ст. 6 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится, в том числе регулирование деятельности региональных операторов, за исключением установления порядка проведения их конкурсного отбора.

Порядок отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами установлен постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «О проведении уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами» (далее - Порядок).

Согласно п. 6 Порядка для проведения конкурсного отбора приказом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного на проведение конкурсного отбора, создается конкурсная комиссия, определяется ее состав, назначается председатель конкурсной комиссии.

Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> в соответствии с положением о министерстве, утвержденным постановлением <адрес> от 13.07.2011№, осуществляет проведение конкурсного отбора региональных операторов и регулирования их деятельности.

Вместе с тем, установлено, что Министерством конкурсный отбор регионального оператора на момент внесения представления не проведен, конкурсная комиссия не создана.

Изменения в федеральное законодательство об отложении окончательного срока для заключения соглашении с региональным оператором уже по итогам проведения всех необходимых конкурсных процедур на ДД.ММ.ГГГГ установлены Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 486-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». На указанные изменения административный истец ссылается в обоснование требований. Однако указанный закон принят уже после внесения представления прокуратурой. ( по истечении 19 дней).

На момент внесения представления действовал закон в прежней редакции, который и руководствовался прокурор.

Кроме того, указанный закон устанавливает окончательный срок для заключения соглашения, тогда как сами конкурсные процедуры и формирование конкурсной комиссии также требуют временных затрат и порядок для данных действий установлен постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №. на которое указывает прокурор в своем представлении от ДД.ММ.ГГГГ.

В обжалуемом представлении прокурор не требует заключить соглашение с региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, окончательный срок для чего федеральным законодательством (с учетом изменений от ДД.ММ.ГГГГ) установлен на ДД.ММ.ГГГГ. ( л.д. 79 т.1).

Более того, министром энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> ФИО5 в ответе от ДД.ММ.ГГГГ № по итогам рассмотрения представления указано, что замечания природоохранной прокуратуры приняты Министерством во внимание и будут в дальнейшем учтены в работе. ( л.д. 81 т.1).

При этом министром, как работодателем, в данном ответе указано, что он не усматривает оснований для привлечения гражданских служащих министерства к дисциплинарной ответственности.

Из указанного ответа следует, что должностному лицу министру ФИО5 доводы представления понятны, приняты к работе и по ним проведен анализ. Направление такого ответа свидетельствует о детальном рассмотрении доводов представления и принятии по нему конкретных мер, то есть выполнении требований представления.

Так, в ответе указано, что для исключения спорных моментов в процессе конкурсного отбора необходима тщательна проработка конкурсной документации, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов <адрес> по вопросам предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также указано, что на проведение конкурсной процедуры требуется в среднем не менее полугода.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 84-0, положения статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», наделяющие прокурора (его заместителя) полномочия правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан.

Само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

В связи с этим, прокуратурой в адрес Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> внесено представление, в котором предлагалось рассмотреть его и принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений закона и недопущению их впредь.

Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, либо путем обращения в суд.

Таким образом, представление исполняющего обязанности прокурора Самарского межрайонного природоохранного прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № является обоснованным.

Направление такого представления права и законные интересы административного истца не нарушает.

В силу указанных выше положений закона внесение такого представления еще не является безусловным основаниям для его удовлетворения. Лицо, в отношении которого оно внесено, обязано лишь в установленный законом срок ответить прокурору на доводы представления.

Представление по своей правовой природе носит рекомендательный характер. Правовых последствий самим фактом его направления для Министерства не наступило.     Нарушение установленного срока направления ответа прокурору предметом спора по данному делу не является.

На основании изложенного, и в соответствии со статьей 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ

В удовлетворении административного искового заявления Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства <адрес> к Самарской межрайонной природоохранной прокуратуре об оспаривании представления об устранении нарушений законодательства об отходах производства и потребления № от ДД.ММ.ГГГГ отказать.

Решение может быть обжаловано в Самарский областной суд через Самарский районный суд <адрес> в течение месяца с момента изготовления решения в окончательном виде.

Судья: Кривицкая О.Г.

Мотивированное решение изготовлено 10.07.2017 года.