Решение суда о признании недействительным не нормативного правового акта № 2а-4874/2017 ~ М-3674/2017

Мотивированное решение изготовлено 01.09.2017 года Дело 2а-4874/2017

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Екатеринбург 25 августа 2017 года

Чкаловский районный суд г. Екатеринбурга Свердловской области в составе: председательствующего судьи Усачева А.В.,

при секретаре судебного заседания Пичулевой О.А.,

с участием представителей административного истца ФИО4, действующей на основании доверенности № от ДД.ММ.ГГГГ сроком на один год, ФИО5, адвокат, действующий по ордеру № от ДД.ММ.ГГГГ, представителей административного ответчика ФИО6, ФИО7, действующей на основании доверенности № б/н от ДД.ММ.ГГГГ сроком до ДД.ММ.ГГГГ,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании недействительным не нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

ФГУП «Государственная корпорация по ОВД в РФ» предъявило к УГАН НОТБ УФО Ространснадзору административное исковое заявление о признании недействительным инспекторского предписания от ДД.ММ.ГГГГ №-П.

В обоснование требований указано, что на основании распоряжения начальника УГАН НОТБ УФО Ространснадзора от ДД.ММ.ГГГГ № № в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ проведена проверка в отношении ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» по адресу: <адрес> д на предмет соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области транспортной безопасности по объекту: «Строительство технологического здания и оснащения автоматизированной системой организации воздушного движения Екатеринбургского укрупненного центра г. Екатеринбург».

По результатам проверки выявлены нарушения ФГУП «Государственная корпорация по ОВД в РФ» требований транспортной безопасности по указанному объекту:

1.      Не представлены документы, подтверждающие аттестацию в соответствии с

законодательством Российской Федерации на соответствие требованиям к работникам сил обеспечения транспортной безопасности, осуществляющим досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр.

2.      КПП не оснащено средствами, обеспечивающими аудио- и видеозапись для

документирования действий работников подразделений транспортной безопасности, осуществляющих мероприятия по обследованию объектов досмотра.

3.      КПП на ОТИ не оборудовано аварийным освещением и электроснабжением,

обеспечивающими функционирование КПП при нарушении штатного электроснабжения.

4.      На КПП, расположенного на границе сектора свободного доступа зоны

транспортной безопасности ОТИ, отсутствуют для использования рентгенотелевизионные установки, стационарные металлодетекторы, устройства, обеспечивающие обнаружение взрывчатых веществ.

5.      На период строительства застройщик не организовал на строящемся объекте

транспортной инфраструктуры досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности, пропускной и внутриобъектовый режимы, обеспечивающие контроль за вносом (выносом), ввозом (вывозом) грузов и иных материальных объектов, в части в целях предотвращения возможности размещения или попытки размещения взрывных устройств (взрывчатых веществ), загрязнения опасными химическими, биологическими агентами, угрожающими жизни или здоровью персонала и других лиц.

6.      КПП, расположенные на пути попадания объектов досмотра в перевозочный

сектор из сектора свободного доступа, а также в любую часть зоны транспортной безопасности, с территории вне границ зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, не оборудовано заграждениями, исключающими наблюдение лиц, не относящихся к силам обеспечения транспортной безопасности ОТИ или ТС, за мероприятиями, осуществляемыми в ходе досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра (автотранспорт).

7.      КПП, посты, расположенные на границе перевозочного и технологического

секторов зоны транспортной безопасности ОТИ, на пути перемещения объектов досмотра с территории и (или) части ОТП, находящейся вне зоны транспортной безопасности ОТИ или из сектора свободного доступа зоны транспортной безопасности ОТИ, не оборудованы стендами (папками) и (или) электронными каталогами на персональных компьютерах в части разрешений на предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для оборота на территории Российской Федерации.

По результатам проведенной проверки составлен акт проверки от ДД.ММ.ГГГГ г. № и выдано инспекторское предписание от ДД.ММ.ГГГГ №, согласно которому выявленные нарушения заявителю необходимо устранить в срок до ДД.ММ.ГГГГ

ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» полагает, что оспариваемое предписание от ДД.ММ.ГГГГ является недействительным, нарушающим его права и законные интересы, по следующим основаниям.

Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» не регулирует правоотношения с участием застройщиков объектов транспортной инфраструктуры.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» объект транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя, в том числе, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств.

В силу правовой конструкции, заложенной законодателем, субъект, транспортной инфраструктуры проводит в отношении каждого объекта транспортной инфраструктуры ряд мероприятий, направленных на его защиту: проводится оценка уязвимости каждого отдельного объекта транспортной инфраструктуры (ст. 5 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ); компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности (в рассматриваемом случае Росавиация) проводится категорирование каждого объекта транспортной инфраструктуры с присвоением соответствующей категории (ст. 6 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ); после присвоения категории субъект транспортной инфраструктуры планирует определенные меры по обеспечению транспортной безопасности в отношении каждого объекта с утверждением соответствующего плана в компетентном органе в области обеспечения транспортной безопасности.

В составе филиала «Аэронавигация Урала» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» действуют несколько объектов транспортной инфраструктуры, которые имеют разные уровни безопасности (категории объекта), наименования и адреса местонахождения.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.09.2008 № 652 «Об утверждении федеральной целевой программы «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 - 2020 годы)» предусматривается строительство и оснащение Екатеринбургского укрупненного центра Единой системы.

Таким образом, подразумевается создание объекта транспортной инфраструктуры.

Правоотношения в области охраны объектов на этапе проектирования и строительства регулируются специальным нормативным правовым актом – Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.01.2016 № 29.

Тогда как приказ Минтранса России от 23.07.2015 № 227 «Об утверждении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности» регулирует правоотношения в области функционирующих действующих объектов транспортной инфраструктуры, в отношении которых осуществлены все мероприятия, предусмотренные Федеральным законом от 09.02.2007 X. 16

Более того, п. 70 правил, утвержденных приказом Минтранса России от 23.07.2015 № 227, специально оговаривает, что нормативные положения Правил распространяются на правоотношения, возникающие при проведении строительных работ на и (или) действующих объектов транспортной инфраструктуры.

Предписание, выдаваемое по результатам проверки, представляет собой акт уполномоченного должностного лица, проводившего проверку, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица (в качестве административной ответственности за неисполнение предписания).

В связи с этим предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В Предписании от ДД.ММ.ГГГГ № не указано в чем выразилось конкретное нарушения, допущенное ФГУП «Государственная корпорация по ОВД в РФ», не указано, какие конкретно действия истец должен предпринять для устранения нарушения.

В судебном заседании представители административного истца ФИО4, ФИО5 ссылаясь на указанные обстоятельства исковые требования поддержали в полном объеме.

Представители административного ответчика ФИО6, ФИО7 в судебном заседании административные исковые требования не признали, в представленных суду письменных возражениях, объяснениях, данных в судебном заседании, указали, что в силу ч. 2 ст. 8 Закона № 16-ФЗ требования по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры по видам транспорта на этапе их проектирования и строительства устанавливаются Правительством РФ. Указанные требования являются обязательным для исполнения застройщиками объектов транспортной инфраструктуры.

Таким образом, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» как застройщик, объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ), - технологического здания и оснащение автоматизированной системой организации воздушного движения Екатеринбургского укрупненного центра г. Екатеринбург, обязано соблюдать все требования к транспортной безопасности, установленные как Законом № 16-ФЗ так и Правительством РФ, иными нормативно-правовыми актами.

Согласно п. 1 Требования по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры по видам транспорта на этапе их проектирования и строительства, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 29 от 23.01.2016 года, настоящий документ в соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона № 16-ФЗ определяет требования по обеспечению транспортной безопасности ОТИ на этапе их проектирования и строительства, включающие в себя систему мер, реализуемых застройщиками ОТИ.

Согласно п. 8 вышеуказанных требований на период строительства застройщик обязан организовать на строящимся ОТИ досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности, пропускной и внутриобъектовый режимы, обеспечивающие контроль за входом (выходом) физических лиц, въездом (выездом) транспортных средств, вносом (выносом), ввозом (вывозом) грузов и иных материальных объектов, в том числе в целях предотвращения возможности размещения или попытки размещения взрывных устройств (взрывчатых веществ), загрязнения опасными химическими, радиоактивными или биологическими агентами, угрожающими жизни или здоровью персонала и других лиц.

В силу п.1 ст. 12.2 Закона № 16-ФЗ, в случаях, предусмотренных требованиями по обеспечению транспортной безопасности, установленными в соответствии со ст. 8 настоящего Федерального закона, проводятся досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр, наблюдение и (или) собеседование в целях обеспечения транспортной безопасности.

Из смысла данной нормы права следует, что досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр, наблюдение и (или) собеседование проводятся только в случае, если данная обязанность возлагается на субъект транспортной инфраструктуры, и иных лиц, соответствующими Требованиями по обеспечению транспортной безопасности.

Таким образом, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» как застройщик ОТИ, обязано соблюдать Правила проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, утвержденные приказом Министерства транспорта РФ от 23.07.2015 года №227.

Учитывая, вышеизложенное доводы административного исстца о том, что Закон № 16-ФЗ, приказ Министерства транспорта РФ от 23.07.2015 года № 227 об утверждении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, не распространяется на заявителя и не регулирует правоотношения с участием застройщиков ОТИ, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства.

Кроме того, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» как застройщик ОТИ, разработала и утвердила План обеспечения транспортной безопасности объекта: «Строительство технологического здания и оснащение автоматизированной системой организации воздушного движения Екатеринбургского укрупненного центра г. Екатеринбург».

Как видно из данного Плана он составлен в соответствии с Требованиями по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры по видам транспорта на этапе их проектирования и строительства, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 29 от 23.01.2016 года.

План разработан в строгом соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в области транспортной безопасности, а именно Закон № 16-ФЗ, Правила проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, утвержденных Приказом Министерства транспорта РФ от 23.07.2015 года № 227.

Доводы административного истца о том, что в предписании не указано в отношении каких именно ОТИ допущены нарушения, в связи, с чем он не имеет возможности выполнить предписание, являются необоснованными.

Действующее законодательство не содержит четких требований к форме и содержанию предписания об устранении выявленных нарушений.

Доводы заявителя о том, что инспекторское предписание выдано структурному подразделению ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» являются необоснованными, голословными и противоречат инспекторскому предписанию.

Заслушав участвующих в деле лиц, исследовав письменные доказательства по делу, суд находит административные исковые требования подлежащими удовлетворению.

Статьей 46 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя конституционные предписания, ст. 218 и ст. 360 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину, организации, иным лицам право оспорить в суде постановления должностных лиц их действия (бездействие) если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых постановлений должностных лиц, их действий (бездействия) нормативным правовым актам - на должностные лица, принявших оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Таким образом, для признания действий (бездействия), решений должностного лица незаконными, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие действий (бездействия), решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым действием (бездействием), решением прав и законных интересов заявителя.

Судом установлено, что оспариваемый административным истцом ненормативный акт принят УГАН НОТБ УФО Ространснадзора.

В соответствии с пунктами 9.5, 9.8 «Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 398, Приказом Ространснадзора от 11.08.2014 г. № АК-805фс утверждено «Положение об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» (далее - Положение об УГАН НОТБ УФО Ространснадзора).

Согласно пункту 1.1 Положения об УГАН НОТБ УФО Ространснадзора Управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), предусмотренные настоящим Положением, по контролю (надзору) за деятельностью в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационной безопасности, авиационно-космического поиска и спасания, поискового, аварийно-спасательного и противопожарного обеспечения полетов, за деятельностью в сфере транспортной безопасности на территории Уральского федерального округа (Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Курганская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ) (далее - поднадзорная территория, включая воздушное пространство в пределах зоны ответственности Екатеринбургской зоны ЕС ОрВД).

В соответствии с пунктом 4.1 Положения об УГАН НОТБ УФО Ространснадзора с целью осуществления функций в установленной сфере деятельности имеет право, в частности, выдавать субъектам надзора предписания об устранении нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни и здоровью людей, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц, государственному имуществу, предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, полномочия государственного органа, который принял оспариваемый акт - УГАН НОТБ УФО Ространснадзора судом проверены и подтверждены.

В соответствии со статьей 83 Воздушного кодекса Российской Федерации авиационная безопасность - состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации.

Авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами.

В соответствии с пунктами 5, 9 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 г. № 16 -ФЗ «О транспортной безопасности» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» является субъектом транспортной инфраструктуры воздушного транспорта.

По смыслу и содержанию статей 1, 4 Федерального закона от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ авиационная безопасность является составной частью, видом транспортной безопасности.

Согласно статьям 1, 6 Федерального закона от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства подлежат обязательному категорированию (отнесению их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий), за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности (пункт 3 статьи 6 Федерального закона от 09 февраля 2007 г. N 16-ФЗ) (Росавиацией).

Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности (пункт 4 статьи 6 Федерального закона от 09 февраля 2007 г. N 16-ФЗ).

Объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, не подлежащие категорированию по видам транспорта, определяет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (пункт 5 статьи 6 Федерального закона от 09 февраля 2007 г. N 16-ФЗ).

Судом установлено, что в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, эксплуатируемых ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» на государственном уровне по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ объект: «Строительство технологического здания и оснащения автоматизированной системой организации воздушного движения Екатеринбургского укрупненного центра г. Екатеринбург» не включен.

На основании изложенного, суд соглашается с доводами представителей административного истца и делает вывод о недоказанности отнесения объекта «Строительство технологического здания и оснащения автоматизированной системой организации воздушного движения Екатеринбургского укрупненного центра г. Екатеринбург» к категории объектов транспортной инфраструктуры.

Правоотношения в области охраны объектов на этапе проектирования и строительства регулируются специальным нормативным правовым актом – Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.01.2016 № 29.

Тогда как приказ Минтранса России от 23.07.2015 № 227 «Об утверждении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности» регулирует правоотношения в области функционирующих действующих объектов транспортной инфраструктуры, в отношении которых осуществлены все мероприятия, предусмотренные Федеральным законом от 09.02.2007 № 16.

Более того, п. 70 правил, утвержденных приказом Минтранса России от 23.07.2015 № 227, специально оговаривает, что нормативные положения Правил распространяются на правоотношения, возникающие при проведении строительных работ на и (или) действующих объектов транспортной инфраструктуры.

На основании изложенного, суд соглашается с доводами административного истца и делает вывод о недоказанности законодательного возложения на ФГУП «Государственная корпорация по ОВД в РФ» обязанности по устранению выявленных нарушений.

На основании вышеизложенного и руководствуясь ст. 290 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ

Административные исковые требования Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» - удовлетворить.

Признать недействительным инспекторское предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от ДД.ММ.ГГГГ №

Возложить на Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (№) обязанность устранить нарушение прав и законных интересов административного истца.

Решение может быть обжаловано в Свердловский областной суд в течение месяца с момента изготовления решения в окончательном виде с подачей жалобы через Чкаловский районный суд г. Екатеринбурга.

Судья: